Orçamento E Finanças Governamentais

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Maria Valesca Damásio de Carvalho SilvaFCCC41Orçamento e Finanças Governamentais

ORÇAMENTOS E FINANÇAS GOVERNAMENTAIS

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIAFACULDADE DE CIÊNCIAS CONTÁBEISBACHARELADO EM CIÊNCIAS CONTÁBEISMaria Valesca Damásio de Carvalho SilvaORÇAMENTOS E FINANÇAS GOVERNAMENTAISSalvador, 2019

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIAReitor: João Carlos Salles Pires da SilvaVice-Reitor: Paulo César Miguez de OliveiraPró-Reitoria de Ensino de GraduaçãoPró-Reitor: Penildon Silva FilhoFaculdade de Ciências ContábeisDiretor: Prof. Joséilton Silveira da RochaSuperintendência de Educação aDistância -SEADSuperintendenteMárcia Tereza Rebouças RangelCoordenação de Tecnologias EducacionaisCTE-SEADHaenz Gutierrez QuintanaCoordenação de Design EducacionalLanara SouzaProdução de Material DidáticoCoordenação de Tecnologias EducacionaisCTE-SEADRibeiro; Rafael Moreno Pipino de AndradeNúcleo de Estudos de Linguagens &Tecnologias - NELT/UFBADesign de Interfaces: Raissa Bomtempo,Karen PereiraCoordenaçãoProf. Haenz Gutierrez QuintanaEquipe AudiovisualDireção:Haenz Gutierrez QuintanaProdução:Ana Paula Ramos; Daiane Nascimento dosSantossCâmera, teleprompter e edição:Gleyson Públio; Valdinei MatosProjeto gráficoHaenz Gutierrez QuintanaFoto de capa: FreepikEquipe de Revisão:Edivalda AraujoJulio Neves PereiraMárcio MatosSimone Bueno BorgesEquipe DesignSupervisão: Alessandro FariaEditoração / Ilustração:Coordenadora Adjunta UABAndréa LeitãoBacharelado em Ciências ContábeisCoordenadora:Profª Inês Teresa Lyra Gaspar da CostaAna Paula Ferreira; Marcos do Nascimento;Moema dos Anjos; Ariana Santana;Marcone Pereira; Michele Duran de SouzaGerente de AVA: Jose Renato OliveiraEdição:Deniere Silva; Flávia Braga; JefersonFerreira; Jorge FariasVideografismos e animação:Bianca Silva; Eduarda Gomes; RobervalLacerda; Gean AlmeidaEdição de Áudio/trilha sonora:Cícero Batista Filho; Greice Silva; MateusAragão; Rebecca GallinariO presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação deAperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) Código de Financiamento 001. Esta obra está sob licençaCreative Commons CC BY-NC-SA 4.0: esta licença permite queoutros remixem, adaptem e criem a partir do seu trabalho para fins não comerciais, desdeque atribuam o devivo crédito e que licenciem as novas criações sob termos idênticosFicha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária Reitor Macedo CostaSIBI - UFBAS586Silva, Maria Valesca Damásio de Carvalho./Maria Valesca Damásiode Carvalho Silva. Salvador: UFBA, Faculdade de Ciências Contábeis:Superintendência de Educação à distância, 2019144 p. il.ISBN: 978.85.8292. 217-01.Finanças Públicas - Contabilidade. 2.Contabilidade pública.3.Contabilidade - Estudo e ensino (Superior). I. Universidade Federal daBahia. Faculdade de Ciências Contábeis.II. Universidade Federal da Bahia.Superintendência de Educação à Distância. III. TítuloCDU 657

SUMÁRIOMINICURRÍCULO DO PROFESSOR08APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA10UNIDADE 1 - FINANÇAS E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAIS1.1 – O Estado e as Finanças Públicas1.1.1– O Orçamento Público no Brasil1.1.2 – Evolução do Orçamento: Tradicional ao Programa1.1.3 – Orçamento Público e sua relação com as Atividades Econômicas do Estado1214181.2– Planejamento Governamental Modelo Multi-Documental1.2.1– Plano Plurianual - PPA1.2.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO1.2.3 – Lei Orçamentária Anual - LOA (Orçamento Público)2329331.3 – Ciclo e Principios Orçamentários1.3.1– Elaboração da Proposta Orçamentária1.3.2 – Execução, avaliação, controle e revisão da Proposta Orçamentária1.3.3 – Príncipios Orçamentários4143461.4 – Tópicos Especiais de Orçamento Público1.4.1– Como são fiscalizados os Recursos Públicos?1.4.2 – Participação Social no Processo Orçamentário1.4.3 – O Significado do “Resultado Primário” nas Contas Orçamentárias484951

6UNIDADE 2 - PROCEDIMENTOS CONTÁBEIS ORÇAMENTÁRIOS:RECEITA ORÇAMENTÁRIA2.1 – Óticas da Receita Pública2.1.1– Receita Pública sob a ótica da Gestão Fiscal602.1.2 – Receita Pública sob a ótica da Contabilidade Pública622.1.3 – Receita Pública sob a ótica do Orçamento642.2 – Receita Orçamentária2.2.1– Codificação da Natureza da Receita Pública: 1º, 2 e 3 Níveis682.2.2 – Codificação da Natureza da Receita Pública: 4 , 5º, 6 , 7 Níveis e Tipo752.2.3 – Etapas da Receita Pública802.3 – Principais Classificações da Receita Orçamentária2.3.1– Por Fonte de Recursos832.3.2 – Quanto ao impacto da receita na situação líquida patrimonial (PL)842.3.3 – Ética, Transparencia e Responsabilidade Social862.4 – Tópicos Especiais Relacionados a Receita Orçamentária2.4.1– Receitas Primárias X Receitas Financeiras: Efeito no Resultado Primário872.4.2 – Receita Corrente Líquida892.4.3 – Aplicações com Receitas no Orçamento91UNIDADE 3 - PROCEDIMENTOS CONTÁBEIS ORÇAMENTÁRIOS:DESPESA ORÇAMENTÁRIA3.1 – Óticas da Despesa Pública3.1.1– Despesa Pública sob a ótica da Contabilidade Pública953.1.2 – Despesa Pública sob a ótica da Gestão Pública983.1.3 – Despesa Pública sob a ótica do OrçamentoOrçamentos e Finanças Governamentais101

73.2 – Despesa Orçamentária3.2.1– Programação Qualitativa X Programação Quantitativa1043.2.2 – Natureza da Despesa Orçamentária: 1 e 2 Níveis1063.2.3 – Natureza da Despesa Orçamentária: 3 , 4 e 5 Níveis1103.3 – Principais Classificações e Etapas da Despesa Orçamentária3.3.1– Quanto ao impacto da Despesa na situação líquida patrimonial (PL)1143.3.2 – Quanto à dependência da execução orçamentária1163.3.3 – Etapas da Despesa Orçamentária1173.4 – Tópicos Especiais Relacionados à Despesa Orçamentária3.4.1– Despesas Primárias X Despesas Financeiras: Efeito no Resultado Primário1243.4.2 – Créditos Adicionais e Restos a Pagar (Processados e Não-Processados):Noções Gerais1253.4.3 – Aplicações com Despesas no OrçamentoREFERÊNCIAS134140Maria Valesca de Carvalho Damásio Silva

MINI CURRÍCULO DO PROFESSORMaria Valesca Damásio de Carvalho SilvaProfessora-AutoraMaria Valesca Damásio de C. Silva tem Graduação em Ciências Contábeis pelaUniversidade do Estado da Bahia (1998), Graduação em Economia pela UniversidadeCatólica do Salvador (1997), Especialização em Metodologia do Ensino Superior peloCentro de Estudos de Pós-Graduação Olga Mettig (2003), é Mestre em Economiapela Universidade Federal da Bahia (2005) e Doutora em Administração pelaUniversidade Federal da Bahia- UFBA (2011). Atualmente, é Professora Adjunta daFaculdade de Ciências Contábeis da Universidade Federal da Bahia (FCC-UFBA),atuando na Graduação (presencial e EAD) e Mestrado (Acadêmico em Contabilidadee no Profissional em Administração), é Membro do Conselho Superior de Pesquisa eExtensão da UFBA (CAPEX), do Conselho Superior de Ensino, pesquisa e Extensão(CONSEPE) e representante do CONSEPE no Conselho de Curadores da UFBA,Instrutora da Escola de Administração Fazendária - ESAF e avaliadora de periódicoscomo Revista de Contabilidade da UFBA, Revista Evidenciação Contábil e Finanças daUFPB, Revista Mineira de Contabilidade (RMC), Revista Universo Contábil, além deser avaliadora de artigos de Congressos como os da USP (Internacional e de IniciaçãoCientífica), ANPCONT, UnB de Contabilidade e Governança (CCG UnB) e EBAP(Encontro Brasileiro de Administração Pública). Foi Coordenadora de Cursos deCiências Contábeis- EAD em Universidades da rede privada de 2007 a 2013 e Professorade diversas disciplinas em IES privadas (presencial e EAD). Atua em Pós-Graduaçõesna UNEB e na UFBA com disciplinas da área pública como: Gestão Democráticae Participativa, O Público e o Privado na Gestão Pública, Orçamento e FinançasPúblicas, Contabilidade Governamental, Gestão e Políticas Públicas, Administração eMaria Valesca de Carvalho Damásio Silva

9Controladoria Pública, e Participação e Cidadania. Tem experiência na área de EducaçãoSuperior, é estudiosa da área de gestão pública, ciência política e metodologia científicae da pesquisa, e líder do grupo de pesquisa da CAPES: GPPE (Grupo de pesquisa deGestão Pública, Privada e Economia) na Faculdade de Ciências Contábeis da UFBA.Maria Valesca de Carvalho Damásio Silva

Ilustração: FreepikAPRESENTAÇÃO DA DISCIPLINACaríssimos (as) alunos (as) de Ciências Contábeis,Sejam muito bem vindos (as) a Orçamento e Finanças Governamentais! Ela tem comoobjetivo levá-los (as) à reflexão a cerca das atribuições econômicas do Estado, capacitando-o (a) para o melhor entendimento do papel do Orçamento Público para a sociedade; como também acerca da Administração Pública como fator determinante para oentendimento do papel das Finanças do Governo .Este estudo lhes farão refletir acerca de questões relacionadas ao processo do Planejamento e Orçamento Governamentais, com o intuito de expandir sua capacidade de compreensão de como basicamente acontecem o planejamento e a execução das contas doGoverno, particularmente no âmbito orçamentário. Ademais, vocês entenderão a dinâmica das receitas e despesas públicas no orçamento, notando sua importância para aContabilidade aplicada ao Setor Público e nas ações e bens públicos.Como Bacharéis em Ciências Contábeis, precisarão ser profissionais que compreendamo orçamento, as finanças e a contabilidade do setor público, que, há mais ou menos umadécada, com a convergência aos padrões internacionais de contabilidade, tem se aproximado às normas e aos procedimentos do setor privado. Adicionalmente, este estudo serárelevante para as próximas disciplinas da área pública do presente curso de graduação.Essa disciplina possui uma carga horária de 68 horas e está dividida em 3 Unidades, cadaUnidade em 4 tópicos e cada tópico em 3 sub-tópicos. Para alavancarmos mais os estudose os aprofundarmos , teremos o ambiente virtual de aprendizagem e mini-aulas de vídeo,através dos quais iremos dialogar, compartilhar conhecimentos e dirimir dúvidas.Orçamentos e Finanças Governamentais

11Torço que este estudo de Orçamento e Finanças Governamentais façam-lhes refletirsobre o comportamento das contas orçamentárias do setor público e a sua relação com anecessidade que o governo tem para planejar e gastar os recursos públicos com mais qualidade, eficiência e economicidade, sem perder o foco que é atender a sociedade. Afinal,urge-se primar pelo atendimento às necessidades públicas quando o Governo toma suasdecisões políticas.Várias são as fontes importantes de estudos que indico para essa matéria: A lei 4.320/64,a nossa Constituição Federal/1988 particularmente dos artigos 165 a 169, temos tambéma Lei de Responsabilidade Fiscal/2000 e mais os Manuais da Secretaria do TesouroNacional ( Manual Técnico do Orçamento e o Manual de Contabilidade aplicado aoSetor Público). Ah! Escrevi esse livro com muito cuidado, trazendo os pontos mais cruciais, porém sem esgotar os assuntos.Bons estudos e dedicação!Profª Drª Maria Valesca Damásio de C. SilvaMaria Valesca de Carvalho Damásio Silva

Ilustração: Marcone SilvaUNIDADE 1FINANÇAS E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAIS1.1- O ESTADO E AS FINANÇAS PÚBLICASAqui neste item você compreenderá o Orçamento Público no Brasil, como se deu aEvolução do Orçamento e qual a sua relação com as atividades econômicas do Estado.1.1.1- O orçamento Público no BrasilO Governo arrecada dinheiro de nós contribuintes para pagar os seus compromissos.Então, para não gastar mais do que recebe, ele se organiza anualmente para poder cumprir obrigações como, por exemplo: gastos com obras, manutenção de escolas, hospitaise rodovias, salários de servidores, entre muitas outras atividades. Assim, é possível conceituarmos o Orçamento Público como um documento legal que contém a previsãode receitas e estimativa de despesas que deverão ser realizadas por um Governo em umdeterminado período de tempo (geralmente um ano civil que deve coincidir com umexercício financeiro).Essa é a matéria que vamos estudar a partir de agora. Vamos lá?Nas Sociedades antigas, Patrimônio Público e Poder Político se “confundiam”, inexistiaOrçamento Público. O estudo das instituições antigas mostra que não havia uma Contabilidade Pública organizada de forma sistemática. É possível relatar como marco dasfinanças públicas no Brasil, a criação do Erário Régio em 1808, na época colonial. ParaOrçamentos e Finanças Governamentais

13administrar as finanças e o patrimônio público do Brasil e de outras colônias de Portugal,D João VI transferiu a família real para o Brasil, e dessa forma, as partidas dobradaspassaram a ser o método de escrituração da contabilidade da Fazenda Real. Método estepublicado pelo Frei Luca Pacioli bem antes, em 1494, e que até hoje é aplicado nas ciências contábeis.Marcos da Evolução Contábil- Setor Público no BrasilEm 1964, em 17 de março, surgiu a Lei 4.320/64 que instituiu as normas de direito financeiro e contabilidade pública para a União, Estados, Municípios e Distrito Federal. EsseDiploma legal continua em vigência e é aplicado na administração direta e em suas entidades autárquicas e fundacionais. Foi com ele que a concepção do orçamento-programapassou a ser o formato do orçamento público, sendo um avanço para os sistemas deorçamento no Brasil. Cabe ressaltar que, desde a década de 30, vários trabalhos técnicosforam desenvolvidos com o intuito de aprimorar o modelo de orçamento. Com o Decreto-lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967, houve a regulamentação do orçamento-programadesenhando melhor os princípios norteadores de elaboração de planos e programas dosgovernos. Dentro do aparato normativo, esse Decreto 200/67 trouxe inovações que buscavam à descentralização administrativa, com reflexo na legislação orçamentária.Nessa trajetória, o Decreto Federal 71.353 de 9 de novembro de 1972 veio a instituir osistema de planejamento federal, fortalecendo, dessa forma, a adoção do orçamento-programa no Brasil. Em 1988, a Constituição Federal instituiu o Plano Plurianual-PPA e aLei de Diretrizes Orçamentárias, determinando em seus artigos 163, inciso I e 165 § 9ºque necessitava-se de Lei Complementar para discorrer sobre as finanças públicas e sobreo exercício financeiro, normas de gestão financeira e patrimonial públicas, condições efuncionamentos de fundos, além de dispor do modelo multi-documental (PPA, LDOe LOA). Na Seção II- Dos Orçamentos - artigos 165 a 169 são uma espécie de “Constituição Orçamentária” dentro da CF.Em 1988, o Orçamento Programa ganhou efetividade com a edição de normas doMinistério do Planejamento. Segundo SILVA, VALE e ROCHA (2016):Desde sua eclosão, o orçamento público é forte aliado do controle de recursos financeirospara satisfazer às necessidades da população, em atendimento ao Art. 6º da ConstituiçãoFederal de 1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 90 de 2015: “São direitossociais a educação, a saúde, a alimentação, a previdência social, a proteção à maternidade e àinfância, a assistência aos desamparados, na forma desta constituição”. Por essa razão, é possível entender o orçamento como um passaporte legal ao planejamento, no qual se projetamos ingressos e desembolsos orçamentários do exercício, a fim de executar programas e açõesque saciem as necessidades da população, sempre em busca do crescimento econômico.(SILVA, VALE e ROCHA p.3, 2016)Maria Valesca de Carvalho Damásio Silva

14Então, fica claro o quanto o orçamento público norteia as ações governamentais.Seguindo as transformações no orçamento público, em 1999, a Portaria SOF nº 42, de 14de abril de 1999 veio a instituir dispositivos que substituíram a tradicional classificaçãofuncional-programática pelas classificações funcionais e por programa, deixando a cargode cada ente da Federação instituir seus programas de acordo com as suas realidadessocioeconômicas. Esse Diploma legal também estabeleceu os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais no orçamento.Foi em 2000, com a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. que as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade nagestão fiscal, em conformidade com o art. 163, I, da Constituição Federal foram estabelecidas. Nesse mesmo ano, a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000 – Lei de Crimes –,definiu crimes vinculados ao desrespeito à responsabilidade fiscal. Entende-se por Responsabilidade Fiscal “a utilização da receita pública, na forma fixada na LOA com vistasà realização dos objetivos estabelecidos no PPA, deve obedecer a uma série de outrasnormas para garantir que os recursos não se desviem, nem sejam aplicados de formaprejudicial às finanças públicas” (Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira– CONOF, 2017). Esse mesmo documento traz novas responsabilidades para o administrador público (chefes de Poderes, de órgãos e outros ordenadores de despesa) comrelação aos orçamentos da União, dos Estados e municípios, implantadas pela Lei deResponsabilidade Fiscal (LRF).Algumas dessas responsabilidades são (CONOF, p.5, 2017):· executar o orçamento de forma planejada e sustentável, observando metas fiscais previstas para vários exercícios;· desenvolver a arrecadação própria do ente governamental (município, estado, DF ouUnião);· evitar a criação de despesas continuadas sem uma fonte segura de receitas;· respeitar os limites de gastos com pessoal;· não permitir aumento de salários às vésperas de eleições (180 dias);· observar os limites legais de endividamento público.1.1.2. A Evolução do Orçamento: Tradicional ao ProgramaO orçamento tradicional, utilizando a linguagem contábil, usava classificações suficientes apenas para instrumentalizar o controle de despesas da administração pública.Orçamentos e Finanças Governamentais

15Duas eram as classificações clássicas: 1. por unidades administrativas (isto é, os órgãosresponsáveis pelos gastos); 2. por objeto ou item de despesa (pessoal, material etc.).Esse orçamento refletia apenas os meios que o Estado dispunha para execução das suastarefas, por isso ele tem o rótulo de “Lei de Meios”, muito usado na linguagem jurídica.A ideia desse tipo de orçamento é:ORÇAMENTO TRADICIONALAtravés do controle contábilFUNÇÃO: CONTROLE POLÍTICOO legislativo controlava o ExecutivoExatamente sobre esse tipo de orçamento, SILVA, VALE e ROCHA (2016) colocam que:O Orçamento Tradicional vigorou até 1964. Através de célere leitura da ConstituiçãoFederal vigente na época, é de patente constatação que o regime da época era autoritário(efeito da Ditadura Militar) e, por isso, contemplavam-se apenas elementos de despesa ereceita com ausência da programação de objetivos, metas e recursos reais, o que tornavamas regras orçamentárias mais centralizadas na política e menos focadas na sociedade. Elenão apreciava os processos de planejamento e pautavam suas decisões e objetivos nas necessidades financeiras das unidades organizacionais, alocando recursos em vista da aquisiçãode meios (SILVA, VALE e ROCHA, p.4, 2016).O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho ou orçamento de realizações ou ainda Performance Budget. Nele, o gestor iniciou suas preocupações como resultado dos gastos e não apenas com o gasto em sí, ou seja, preocupava-se em terconhecimento das “coisas que o governo fazia e não as coisas que o governo comprava”.Esse orçamento não se vinculava a um planejamento central das ações do governo, ouseja, embora já houvesse uma interligação entre os objetos de gastos aos objetivos, nãose poderia considerar um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característicaessencial: a vinculação ao Sistema de Planejamento.Maria Valesca de Carvalho Damásio Silva

16Ao passar por estágios como o base-zero, o orçamento-programa passou a ser utilizadono Brasil, inicialmente e paulatinamente a partir de 1964. Ele é um instrumento de planejamento que faz com que os programas, os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar sejam identificados. Também estabelece os objetivos, as metas, os custose os resultados esperados e permite uma maior transparência na realização dos gastosgovernamentais. Como já referido, este orçamento é conhecido há bastante tempo, inclusive no Brasi

de Carvalho Sil va. Salvado r: UFBA, Faculdade de Ci ncias Cont beis: Superi ntend ncia de Educa o dist ncia, 2019 144 p. il. ISBN: 978.85.8292. 217-0 1.Finan as P blicas - Contabilidad e. 2.Contabilidade p blica. 3.Contabilidade - Estudo e ensino (Superior). I. Uni versidade Fede ral da Bahia. Faculdade de Ci ncias Cont bei s.II. Universidade .